而另一边，宁波、洛阳、佛山等一批城市的新一轮地铁规划被明确告知“暂不满足申报条件”，甚至哈尔滨这种客流强度全国前十的城市，新规划也被直接驳回。反差背后，是2021年国家发改委的一纸审批新规，把地铁建设从“你达标就能上”变成了“你运营不够好，就别想再建新线”。

从地铁规划审批部门的视角来看，现在最核心的筛选工具是一条硬指标：客流强度。国办发〔2018〕52号文早就规定，拟建地铁初期客运强度不低于每日每公里0.7万人次。

但2021年国家发改委把这条指标做了关键升级——已通车城市开通运营满3年后，如果全线网客流强度仍不达标，直接不受理新一轮建设规划申报。

这等于从“进门时测一次”变成了“进来后每年都在测”。交通部公开数据显示，全国40多座已开通地铁的城市中，客流强度达标的仅约三分之一，约三分之二的城市踩在红线以下。

宁波客流强度0.45-0.46万人次/公里·日，2025年官方明确答复“暂不具备报批第四期轨道交通建设项目条件”。洛阳长期在0.4-0.5区间浮动，二期规划被卡。佛山2026年5月公示不满足第三期申报条件，此前已批复的2号线二期和11号线还得按新规重新走审批流程。

宁波市发改委回应轨道交通四期暂不满足申报条件

就连深圳这种客流强度长期保持1.5万人次/公里·日的城市，18号线一期也因为客流密度评估不满足要求而未获国家批复。这一环的过滤效果极其直接，直接把约三分之二已通车城市的新线路申报资格暂时冻结了。

而对地方财政而言，更大的压力来自债务率考核。52号文就提过“对列入地方政府债务风险预警范围的城市，应暂缓审批其新项目”，但2023年后化债优先级大幅上升，这条指标直接变成了一票否决项。

2018年国务院52号文地铁轻轨审批门槛对照表

2023年底，国家发改委点名天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏共12个债务风险较高的省份，原则上不得新建城市轨道交通项目。

最典型的例子是哈尔滨。哈尔滨地铁客流强度超过1万人次/公里·日，位列全国前8，但就因为地方债务风险问题，新一轮地铁建设规划被国家层面直接退回。也就是说，即便你的客流数据很好看，只要债务率被划进了红色预警区间，新线审批照样过不去。

这条规则又排除了所有高债务风险城市的新建地铁项目，和客流强度指标一起，构成了当前地铁审批的两道核心闸门。

从城市运营者的角度看，即使前两道闸门都过了，还得算一笔账：修得起，养得起吗？地铁单公里造价普遍在7亿元左右。2024年全国28个披露年报的地铁公司中，扣除政府补贴后仅上海、福州2家微利，其余26家全部亏损，总负债已突破4万亿元。

北京地铁每年运营补贴超过250亿元，相当于每位乘客补贴5.2元。曾靠TOD物业开发连续盈利的深圳地铁，2024年扣除补贴后亏损334.61亿元，过去依赖的“轨道+物业”模式随地产下行完全失效。

财政压力直接传导到申报意愿上。广州地铁四期原申报里程175.5公里，最终主动缩减到60-70公里，缩水超六成。福州地铁三期从138.1公里砍到70公里，直接砍掉一半。绝大多数普通地级市2023年后已无公开首轮地铁申报计划。

广州日报报道当地轨道交通第四期规划相关情况

即便客流和债务指标都达标，地方也不再盲目追求大规模地铁网络了。

综合来看，这不是某一条规则突然收紧，而是一条完整的传导链在过去四五年里逐步落地：2021年客流强度动态考核堵住了运营不达标城市的新线申报，2023年后债务率一票否决排除了高风险区域，加上全行业亏损倒逼地方主动缩减规划，三道闸门环环相扣，最终形成了“不是所有城市都能随意修地铁”的新格局。

当然，这条限制链并非绝对。纳入长三角、京津冀等国家级城市群规划的跨省共建市域轨交项目，可以突破单个城市的客流和债务率门槛。

比如宁马城际（南京S2号线），马鞍山作为普通地级市本身不满足单独申报地铁的条件，但这条线路被纳入长三角一体化规划，由苏皖两省共建共担成本，2026年4月正式开通运营，成为国内首条跨省共建共管共运营的市域铁路。

北京地铁22号线对接河北北三县，同样是依托京津冀协同发展战略突破了廊坊单独申报的全部门槛。

另外，串联国家级产业新区、国家级枢纽的市域快线，可以调整为市域铁路类型由省级层面主导审批，豁免普通地铁的部分客流密度考核要求，武汉就把部分原规划地铁线路调整为市域S线以降低审批门槛。

武汉原规划地铁调整为市域S线的线路示意

所以，普通地级市独立申报普通地铁的路基本堵死了，但符合国家战略定位、跨行政区共担成本的特殊项目，仍然存在规则豁免空间。地铁建设的逻辑已经从“城市标配”转向了“效益优先”——先证明你能把人拉到轨道上，再谈修新线的事。