上海规模最大“原拆原建”小区彭浦新村彭一小区施工现场。图片来源：视觉中国

城市与区域治理研究院苏志勇/文

老旧小区、危旧楼改造长期受困于两大约束：原址全量回搬，往往因容积率、日照、间距、风貌限制，难以实现居住品质和生活配套的大幅提升；如果整体征收外迁，则成本高、周期长，且原住民的抵触情绪会比较强烈。上海在“两旧一村”推进过程中形成“原拆原建+抽户异地”组合，即用少量居民外迁置换原址空间，其余居民回搬并实现厨卫独用、加电梯、扩面积、补公服，有效破解了这一难题。

该模式不仅能有效疏解核心区人口、改善人居环境，对于消化非核心区存量住房也起到了积极作用。这种模式是如何操作的？对其他城市是否具有借鉴意义？我们可做一个初步探讨。

上海“原拆原建+抽户异地”案例解析

上海的“抽户异地”大致分为两类。第一类是以“成套化”为目标的小比例抽户，典型案例是黄浦保屯路211弄市民新村。项目原有4排楼，建于1957年，小梁薄板建造，351户，大部分为15平方米左右一室户，整层合用厨卫，且紧邻大境中学，受采光和占地限制“不能长高、不能长胖”。2022年12月一轮征询99.43%、2023年4月二轮100%签约，采取“抽户+原拆原建”方式，抽18户、释放约300平方米，其余300多户回搬新建4幢5~7层住宅；一室户新增约3.5平方米厨卫、1.6平方米阳台，两室户厨卫进一步扩容，全部独门独户，同步加装电梯、建地下车库，2026年回搬。保屯的抽户主要目的不是人口疏解，而是为原址“挤”出成套空间。

第二类是规划硬约束下的定向抽户异地，典型案例是虹口同心路961、963号，这是两栋上世纪70年代的三层小梁薄板，48户、1364平方米，全部煤卫合用，紧邻市公卫临床中心，且受周边日照、间距限制不能拆后长高长胖。虹口采用“原址改建+协议置换”：朝北、独厨等22户抽户异地，26户回搬；初始安置地选择在虹口、宝山、浦东房源79套，按居民“不愿太远”意见压缩浦东、增加本街道及邻近街道现房期房，双轮摇号选房；抽户房屋按原使用面积加一定增量估值，异地房源差价多退少补，首轮征询不到一周，整体签约100%。

杨浦内江大板房更偏向“成片抽户”。控江路501—515号为上世纪60年代大板，原每层3户合用1套厨卫，160户回搬目标下抽朝北一室户80户异地，整合本区及外区征收剩余房源、历年成套改造增量房建立“房源备选库”，政府补贴+居民出资、基础型与改善型房源分档计价，改造后户均使用面积增加9.16平方米，全部朝南、独厨卫、配电梯。

静安则按条件分三档：空间独立整街坊拆建（蕃瓜弄、彭一等），不能拆建原址改（愚园路627弄、中兴路1377弄等），受周边严苛条件限制则异地安置，2025年小梁薄板项目清零。

市级政策上，上海对旧住房不成套改造明确“成片综合改、零星优化改、特殊公益改”，拆除重建用于无修缮价值房屋，协议置换用于零星点位腾退，抽户用于公益配套、住房保障或释放原址成套空间；对小梁薄板拆改用于公益配套的给予定额补助，协议置换项目在房源、税费上定向支持。这给“回搬+抽户”提供了从征询、设计、房源库到差价结算的全流程依据。

从三个目标看推广的可行性

疏解核心区人口方面，上海样本显示抽户以“装下成套”为上限，并非强疏解。保屯抽18户，抽户比例约5%，用于增加厨卫；同心路抽22户，抽户比例约46%，但前提是原址因日照、原建筑空间根本装不下；内江抽80户、约240户回搬，目标户比例高，仍属大板房成套化拆除而非核心区降密度。如果从疏解人口作为目标，则不能靠危旧楼抽户单独完成，需要叠加申请式退租、整体征收、政务或风貌腾退。

改善核心区配套方面，回搬为主优势明显。保屯回搬后配备独立厨卫、电梯、地下车位；内江回搬后每单元电梯+独立疏散、半阳台；上海成片项目如静安彭一配养老、菜场、图书等公服。原拆原建一次性解决结构安全、适老、停车和社区公服，比“全拆全迁再建配套”更保留邻里关系，也更符合核心区风貌与增量管控。对医院、学校、轨道周边老楼，小抽户+回搬优于大拆大建。

消化非核心存量方面，上海抽户多用公房、保障房、征收剩余房承接；若要对接商品房库存，需要房票化。目前上海房管口径已将房票作为城中村安置拓宽渠道，但旧住房抽户仍以协议置换为主。对库存压力大的城市，可把“抽户补偿”从固定公房扩为房票，让居民在非核心未售商品房中选购。广州2025年累计发房票2931张、金额40.53亿元，使用1741张，其中跨区335张，消化存量商品房1351套、13.16万平方米，城中村房票2680张。其经验说明房票能把征拆需求导入非核心房源，但需要房源超市、跨区通兑和开发商折扣机制。

结合上海案例，在强一线城市中，广州、深圳可学“原拆+小抽户”改善成套，但去库存可用房票扩大外迁。广州危旧房改造可将抽户补偿转为房票，进入房源超市购买非核心商品房；深圳零星D级危房可自主重建，但受用地和商品房利益交织，抽户疏解能力弱，更适小范围回搬。强二线城市如杭州、南京、武汉、成都、西安，老城小梁薄板、预制板、合居公房多，原址有容积弹性时可不做抽户。若老城核心地块日照、风貌卡死、原址装不下，可引入上海的抽户模式，同时将部分抽户补偿转房票，购买非核心未售房源，比固定公房更利去库存。